“廣州‘積分入學’的條件太高,名額又少,小孩上學的問題解決不了。”說這話的是寧國人孔衛新,他和妻子在廣州摸爬滾打了十年。眼看兒子明年就到了上小學的年齡,兩口子下定決心,“回寧國去”。
  為了吸引更多的“孔衛新”回鄉,這座皖南小城正謀划著新型城鎮化的大文章。用寧國市常務副市長劉發明的話說,就是要發展產業、美化環境,把更多的人“引回來”、“留下來”。
  在一個山區縣市推進城鎮化,地形地貌的限制自不必說。而在當地官員看來,更為棘手的是建設用地的困局如何破解?民間資本的活水如何引入?以人為本的宗旨又如何彰顯?
  “騰籠換鳥”籌土地
  今年7月,安徽省統籌土地使用制度改革現場會開到了寧國市山門村。在宅基地退出等方面的突出業績,讓這個盛產石灰石的小山村更加遠近聞名。
  在山門村邊的一處空地上,農房被拆除的痕跡還很清晰,磚塊、石頭和一些木料零散地堆放在空地的周圍。可以看出,這塊地被剛剛翻過,裸露著新土。“這個地方原先是山門村31、32村民組農民的宅基地,現在村民已經搬離。”當地村民說:“山門村共有65戶村民有償退出了原有的宅基地,其中36戶被重新集中安置,29戶被貨幣安置。”
  距離山門村不遠就有一處集中安置退出宅基地農民的新小區。在新小區里,不少農民正在忙著建新房。退出宅基地之後,他們拿到了政府和街道給予的補助。對於法定範圍內的面積,每畝補助4萬元至6萬元;超出部分,按照每畝2萬元至3萬元予以補助。
  據寧國市國土部門介紹,在城鄉建設用地增減掛鉤政策指導下,退出來的宅基地復墾為耕地之後,可為山門村新增45畝建設用地指標。用這種“騰籠換鳥”的方式,寧國已經為寧宣高速等重點項目建設提供耕地占補平衡指標150餘公頃,有效緩解了城市建設所需用地指標的壓力。
  來自國土部門的調查報告顯示,寧國農村現階段閑置宅基地面積2200餘畝。對於山多地少、耕地不足、人員大多外出務工而大量宅基地閑置的寧國來說,“增減掛”所釋放的土地指標將“非常可觀”。
  “‘增減掛’是我們解決土地困局的主渠道。”但在劉發明看來,這條渠道正“越走越窄”。
  一方面,寧國素有“八山一水半分田,半分道路和莊園”之稱,農村建設用地存量有限。另一方面,與其他山區縣市不同,寧國農民收入水平相對較高,建房的投入相對較大,高額的拆遷成本常常讓開發者直呼“拆不起”。此外,“增減掛”實施起來要走一套嚴格而複雜的法定程序。從最開始的省里下計劃、各地上報實施方案,到最終釋放用地指標,“最短也要一年左右”。
  一位國土部門官員告訴《決策》,“下一步可能要提高宅基地退出補償標準,同時鼓勵農村人口向中心村定居點集中,使土地使用進一步集約化。”
  根據《城鄉規劃法》,寧國市將農民在自留地上建房也納入規劃。從今年開始,全市規劃區、核心區內不再批准新建、改建和擴建農民個人住宅,一律實行公寓房安置。
  千方百計建“通道”
  近年來,寧國城鎮化率由2004年的46.5%提高到2013年的53.5%,預計2020年末將達到70%左右。為保障城鎮化建設的順利推進,政府需要對居民住房、醫療、教育和公共設施等方面進行大量的投資。那麼錢從何來?
  分稅制改革後,地方政府基本形成了預算內稅收收入、土地財政收入以及投融資平臺向銀行貸款等多種融資格局。由於我國稅收制度短期難以調整,每年的稅收收入有限,很難滿足未來城鎮化發展的融資需求,因而地方政府更多是通過後兩者來解決城鎮化融資缺口問題。
  然而,即便是在以往房地產做得比較好的時候,寧國一年的土地出讓金也只有十億左右。“寧國‘土地財政’占比並不高。”劉發明告訴《決策》。
  另一方面,隨著近年來國家對政府債務把控逐漸加強,今年寧國市國投公司首次獲准發行的13億城投債也將用於改善政府債務結構,而不是投入新項目建設上。
  “我們這兩年在城市發展上主要是探索了多元化投入機制,向市場融資。”劉發明說。
  在寧國市新型城鎮化推進過程中,鳳形文化商務區的開發建設是一部重頭戲。這個總投資超過60億、占地3600餘畝的“重點工程”採用的是土地一級市場開發的模式。政府先通過出讓一定區域的土地開發權與市場化力量的公司合作,利用企業投資完成土地收儲、房屋拆遷和基礎設施建設,再將凈地拿來公開招拍掛,最後與企業進行溢價分成。
  據悉,這種“不會增加政府債務”的融資方式將會在寧國今後的城市建設中廣為使用。但是在一些公益性建設項目上,追逐土地預期的商業公司往往“興趣不大”。為了吸引企業投資,寧國市政府嘗試把這些工程與周邊有開發價值的土地整體包裝成一個項目,推向社會公開競爭,“誰競爭到開發權,誰跟政府合作。”
  除了繼續做土地的文章,寧國市還通過多元化融資方式,建立了一批與企業合資合作項目。比如2007年成立的寧國市水務有限公司,就是由深圳市水務投資公司以TOT(轉讓-運營-轉讓)方式投資運作的。依托深圳水務雄厚的資金實力和優秀的技術團隊,水廠凈水設施等“技術活”都交給企業來做,地方政府只負責管道建設,收取租賃費。這種政府在城市建設領域購買服務的模式,既可以保證老百姓喝上安全水,又節約了政府的資金投入。
  而在城市綠化領域引入民間資本的策略則更加巧妙。
  寧國港口園區直通高速出入口的快速通道汪溪段全長5.5公里,寬闊的路面兩旁滿是綠色,而這些“行道樹”的特殊之處在於,它們並非終身在原地“站崗”。
  據承包部分路段綠化施工的某苗木公司負責人介紹,他們被允許在道路兩邊指定範圍內免費植樹,在保證綠化標準的前提下每年可以取走一部分樹苗作為收益。這樣既達到了綠化效果,又省下了一筆不菲的綠化資金。
  “民間資本進入城市建設,必須要找到一條合法、合適的通道。”劉發明說。隨著近年來中央逐漸放開民間資本準入範圍,民間資本在基礎設施建設、城市信息化改造、產城融合等領域的“賺錢”機會將越來越多。
  產城融合為民生
  寧國市連續4年被評為全國“十佳‘兩型’(資源節約型、環境友好型)中小城市”,在當地官員看來,這是這座工業強縣的“金字招牌”,說明寧國在發展經濟、建設城市的同時,沒有以犧牲環境為代價,反過來經濟發展也為繼續保護環境、利用自然資源創造了條件。
  在城市建設中,寧國與一般縣城比規模、比體量,與大中城市比特色、比品位。“寧國城市發展接下來就按照產城一體化的要求,為產業發展提供更好的投資環境、生活配套。產業發展也會吸納就業人群,促進城市的建設發展。”
  2013年3月,經國務院批准,寧國經濟技術開發區正式升格為國家級,成為安徽省首個縣域國家級開發區,現建成面積達16平方公里,入駐企業近1200家。目前,國家級開發區正按照“產業集聚、特色鮮明”的要求,加快建設電子信息、汽車零部件及裝備製造、現代農業及食品醫葯、現代商貿物流和總部經濟5大專業特色園區,致力打造產城融合的工業新城、城市新區。
  近年來,開發區在轉型升級中按照“工業化與城鎮化同步,園區建設與城市發展並重”的發展理念,積極推進產城一體化建設,並先後投資建設了開發區小學、幼兒園、松嶺人才社區、標準化廠房、南山農貿市場、汪溪水廠、南山公園、龍潭公園等一系列綜合配套設施。
  孔衛新的外甥黃偉中專畢業之後就去了蘇州闖盪。也許是受到舅舅經歷的觸動,中秋節過後,黃偉沒有回蘇州。擁有電焊一技之長的他被親戚介紹到開發區一家製造企業。
  在黃偉看來,白天熱火朝天的工廠到了晚上還是略顯冷清。“在蘇州那邊晚上在外面能玩得很晚,但是在這裡七八點就想睡覺了。
  黃偉可能不知道,在政府規划下,未來在開發區還將建設康樂健身會所等一系列園區配套服務業項目,力爭將開發區建設成為工業、商業、教育、娛樂等多位一體的工業新城、城市新區,彌補產業新城的現代服務業“短板”。
  “新型城鎮化不能單獨是賣房子給人來住,它應該從經濟、社會、生態等方面來綜合規劃、統籌推進,這個城市才有生命力。”劉發明告訴《決策》,“新型城鎮化不能是簡單地多占地、多建房子,它一定是一篇以人為本的、生態文明的、資源集約的大文章。”
(原標題:寧國:小城大文章)
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